以精准救助破解城市流浪乞讨治理困境

　　流浪乞讨者是处于社会底层的少数群体,对待该群体的态度直接折射出一个社会的文明程度。虽然社会的进步有效地缩减了流浪乞讨者的规模,极大地改善了该群体的生活境遇,但流浪乞讨问题仍持续考验着城市治理能力。当前,流浪重复发生率居高不下、越轨性乞讨手段逐渐增多等问题,都要求构建起一个精准的救助管理模式,以精准救助来化解城市流浪乞讨治理的困境。

　　新中国成立以来,城市流浪乞讨人员管理制度历经的数次变迁,体现了政府治理理念和能力的提升。尤其是2003年收容遣送制度的废除及救助管理制度的确立,被视为政府治理流浪乞讨问题的划时代变革。从强制收容到主动救助的制度变迁无疑是历史性的进步,但从救助管理制度十几年的运行实践来看,一些内生性矛盾束缚了制度应有效益的释放。

　　一是救助对象甄别难。现实中真假“穷人”难以分辨。“真穷人”是指那些遭受生活不幸打击,脱离了村社互助救济网之后,居无定所的无依无靠者。他们因为不幸而被免除劳动义务,在互益世界里拥有固定的地位;“假穷人”则是指具有自我生存的劳动能力和机会,但却以乞讨作为“生财之道”的“职业乞丐”。他们身体健全却逃避劳动的义务,其乞讨行为常被视作没有人格尊严的骗钱行为。收容遣送制度废除以后,“职业乞丐”猛增既降低了政府救助的效益,也削弱了社会公众的道德判断力,给城市流浪乞讨管理带来了新的挑战。“假穷人”的问题并不在于有劳动能力者是否具有乞讨权,而在于乞讨行为中的虚假表演——伪装身患疾病或编造家庭噩运,然而他们根本无权表演他所扮演的角色。由“假穷人”构成的职业乞丐群体是社会慈善的侵犯者,他们不仅诈取了本该属于“真穷人”的施舍,享受了不该觊觎的仁慈和施舍,也让人们看待“真穷人”的目光变得犹豫、多疑甚至冷酷。

　　二是流浪乞讨者面相复杂。可怜是流浪乞讨者投射给公众的典型情景定义。他们呈现出衣衫褴褛、居无定所等个人特征,构建起了一个与公众互动的悲剧剧场,不断强化其“可怜”的形象预设。实际上,公众对流浪乞讨者更多的日常感受可能是“可嫌”。在许多人的印象中,“这些穷人常常都很惹人讨厌,甚至胆大无耻,有时甚至还对他们获得的慷慨馈赠表示不满”。在非强制的救助管理制度下,城市流浪乞讨群体的构成显然更加复杂与多面,职业乞丐、骗乞者甚至乞讨犯罪集团明显增多,他们上演的虚假“贫困秀”不断侵犯公众的道德情感,使人们感觉遭受了侮辱并萌生反感和厌恶。流浪乞讨者既可怜又可嫌的两种面相,难免影响了救助管理者和社会公众的情感。

　　三是送与返的博弈。城市流浪乞讨者与管理者之间一直进行着“送”与“返”的博弈。对于以行乞为谋生方式者而言,救济所得并不会比乞讨来得更容易,因此也不会主动接受救助站的临时救济,相反会把管理者视为自己上演“贫困秀”的绊脚石。他们利用城市治理的间隙与管理者进行着博弈:整治期进入救助站接受临时救济,或在城乡与城际之间来回流动,一旦避过“风头”,不久就会重新返回城市的街头。如此,进入救助站或送返回乡只不过是流浪乞讨生活的间隙,随着福利的施舍和管理的间隙四处流动才是生活的常态。

　　四是助与管的张力。救助管理制度所内含的福利场域与实践中秩序至上的管制性思维及工作惯习之间存在着明显的张力。一方面,虽然享受福利是公民的一种权利,救助者和被救助者之间是一种福利传递的关系,而非一种管控和被管控的关系。然而,受旧的思维定式和工作惯习的影响,城市流浪乞讨者往往被预设为逃离社会控制的危险分子,同时更名后的救助管理对强制性管理方式和单向性执法权力仍有强烈的留恋,并不时显露出过去工作的影子。另一方面,稳定的秩序是城市管理的目标追求,而流浪乞讨者的行为方式与城市的文明并不协调,因此为了维护城市治安和形象,往往会对其进行强制或半强制性的“救助”。

　　目前实施的临时救济和护送回乡的救助方式,不能有效应对城市流浪乞讨的群体裂变和多种面相的现实分化,造成了街头流浪乞讨人员增加而救助资源大量闲置的现实困境。为充分发挥现行救助管理制度的应有效益,应构建精准救助的运行机制,把有限的福利资源有效地传递给最需要的目标群体。

　　首先是精准识别救助对象。为提高救助管理的效率和效益,应精准识别救助对象。为此,应区分城市流浪乞讨群体复杂的亚类型。依据生计类型可把城市流浪乞讨者分为原子型、临时型、边缘经济型、劳动厌弃型、牟利型等不同种类。鉴于流浪乞讨者的地域流动性和交往排斥性的特点,可利用现代信息技术建设身份识别档案和共享数据库,尤其要加强流出地与流入地、政府相关职能部门、不同区域城市间的信息共享,为精准识别救助对象提供科学依据。

　　其次是按需实施精准救助。现行救助管理制度存在的本质问题是仍然坚持“扎根出生地”原则,将流浪乞讨人员简单地护送回乡作为基本的考核目标。这种局限于生存维持和短期控制的工作思路和方式,无法根除流浪乞讨发生的深层原因,只会在“救”与“返”的无解循环中不断消耗有限的救助资源。只有针对流浪乞讨现象发生的不同类型和原因,形成短期收留、福利收养、医疗救济、劳动培训、心理辅导等对接需求的救助机制,才能在精准满足流浪乞讨人员需求的基础上破解当前救助管理的困境。

　　最后是实施分类管理。针对不同类型的流浪乞讨人员进行分类管理是帮助其融入社会的有效途径。对原子型流浪乞讨者应以倾斜和补偿为重点,使其获得生存保障并有尊严地生活下去;对临时型流浪乞讨者应在对其进行紧急救助的同时,帮助其恢复与原有生存体系(家庭、社区等)建立联系;对有劳动能力的边缘经济型和劳动厌弃型流浪乞讨者,应加强其社会交往和互动的意愿和能力,通过劳动技能培训给予其发展性的救助;而对流浪乞讨者的越轨行为应明令禁止,阻止软磨硬泡、强乞恶讨、主观欺骗的行乞行为,并严厉打击胁迫他们乞讨的犯罪行为。

　　(本文系重庆市社科规划项目“乡村治理体系中自治、法治、德治的结合路径研究”阶段性成果)

　　(作者单位:长江师范学院地方政府治理研究中心)

来源：中国社会科学网-中国社会科学报 作者：李锋

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